Artikel und Pressemitteilungen - Archiv 2004

Zusammenschluss Littau-Luzern: Vernehmlassung

Archiv: 13. Mai 2004

Die Agglomerationsgemeinden haben gleiche oder ähnliche Aufgaben zu lösen wie die Stadt, und auch ökologische Probleme machen nicht an den Gemeindegrenzen Halt. Finanziell stehen die Gemeinden alle vor der gleichen Frage: Wie lassen sich die öffentlichen Aufgaben unter dem Spar- und Steuersenkungsdruck finanzieren?

Grossstadtratsfraktion und städtischer Vorstand Grünes Bündnis

Unabhängig von einem allfälligen Zusammenschluss zwischen Littau und Luzern stellt sich die Frage nach der Form der Zusammenarbeit in der Agglomeration Luzern so oder so. Sie beruht auf nicht mehr zeitgemässen Strukturen. Es ist unabdingbar, die Form und das Ausmass der Kooperation zu überdenken, die Strukturen neu zu ordnen und damit vor allem einen Ausgleich der finanziellen Belastungen zu schaffen. Unüberschaubare und undemokratische Zweckverbände und andere Organisationsformen regionaler Zusammenarbeit sind keine wirkliche Alternative und vor allem langfristig wenig effizient. So kam das Projekt Pasl nur schleppend voran; heute scheint es politisch erledigt.

Die Agglomerationsgemeinden haben gleiche oder ähnliche Aufgaben zu lösen: Vor allem soziale Fragen verschiedenster Art (Betagtenbetreuung, Integration, u. a. m.) stellen sich für die Gemeinden in ähnlicher Weise. Auch ökologische Probleme machen nicht an den Gemeindegrenzen Halt: Förderung des öffentlichen Verkehrs, Zusammenarbeit in Ver- bzw. Entsorgung, Lärm- und Luftbelastung, u. a. Finanziell stehen die Gemeinden alle vor der gleichen Frage: Wie lassen sich die öffentlichen Aufgaben unter dem Spar- und Steuersenkungsdruck finanzieren? Zudem hat die ‐ wie übrigens überall in der Schweiz ‐ völlig ungeordnete Siedlungsentwicklung einen Grad der Zersiedelung erreicht, der aus der Agglomeration Luzern immer stärker eine gesichts- und konzeptlose Ansammlung von nicht oder nur schwer definierbaren Einzelpunkten urbanen Lebens (z. B. Seetalplatz, Schlund, Littauer Boden).

Es wäre naiv zu glauben, die Frage eines Zusammenschlusse zwischen Littau und Luzern nicht auf dem Hintergrund der ganzen Agglomeration zu sehen. Die entscheidende Frage ist, welche Form der Zusammenarbeit Sinn macht: Ist eine verstärkte Zusammenarbeit je nach Bedarf in einzelnen Sachfragen sinnvoll? Kann eine neue Struktur wie eine Regionalunion, vom Grünen Bündnis bereits vor fünf Jahren gefordert, wirksamer sein? Oder bietet ein Zusammenschluss die grössten Vorteile?

Im Folgenden sollen diese Fragen anhand der vorliegenden Machbarkeitsstudie für wesentliche Politikfelder beantwortet werden.

Verwaltung und Personal
Auf den ersten Blick scheint es einleuchtend, dass ein Zusammenschluss die Effizienz der Verwaltung erhöht. Stellenabbau darf jedoch nicht das Ziel sein, was die Studie erfreulicherweise auch betont. Zudem stellt sich die Frage, ob in bestimmten Bereichen (etwa die Ausdehnung des Konzepts Quartierpolizei auf Littau) nicht zu einem höheren Stellenbedarf führt. Die Studie erwähnt richtigerweise auch die Mehrkosten für die Neuorganisation. Allfällige Einsparungen bei den Stellen sollen ohne Entlassungen und mit Einbezug der Personalverbände realisiert werden. Das sieht auch die Studie so; zudem erwähnt sie ausdrücklich die Besitzstandswahrung, eine unabdingbare Notwendigkeit. Beim Sachaufwand sind durch einen Zusammenschluss keine wesentlichen Einsparungen zu erwarten.

Da Luzerns Verwaltung spezialisierter und zielgruppenorientierter ist, würde Littau eher profitieren. Luzerns Verwaltung ist jedoch auch teurer und personalintensiver. Die Littauer Gemeindeverwaltung ist günstiger und zudem näher bei der Bevölkerung. Das allein sagt jedoch noch nichts aus über die Qualität der Dienstleistungen. Entscheidend ist deren Standard, eine politische Frage also. Idealerweise müsste ein Zusammenschluss das Angebot qualitativ stärken. Sollte ein Zusammenschluss die Qualität des Angebots schmälern, macht er keinen Sinn. Es ist wohl unbestritten, dass die Stadt in ihrem Dienstleistungsangebot keinen Qualitätsverlust will.

Finanzen
Die Studie geht von einer einseitigen Ausrichtung auf "harte" "strategische Politikfelder" wie etwa die Finanzen aus. Das zeigt sich in der Annahme eines vorgegeben Steuerfusses von 1,85. Eine ausschliesslich politisch begründete Rücksichtnahme im Hinblick auf die Volksabstimmung. Sinnvoller wäre es zu definieren, welche Aufgaben und Standards die neue Gemeinde zu erfüllen hat und aufgrund dieses Entscheids die Finanzierung zu regeln. Eine Steuererhöhung lässt sich nicht von vornherein ausschliessen, vor allem dann nicht, wenn durch politische Entscheidungen in der neuen Gemeinden Mehrleistungen (z. B. in den Bereichen Sicherheit oder politische Partizipation) verlangt würden. In diesen Zusammenhang gehört eine Schwäche der Studie: Sie sagt wenig darüber aus, was die Ziele eines Zusammenschlusses sind. Ferner enthält sie auch keine nähere Umschreibung der Projektziele (über die Motion hinaus) und entsprechender Rahmenbedingungen. Eine vorausschauende Politik muss über den finanziellen Rahmen hinaus Ziele und Aufgaben der öffentlichen Hand beachten.

Bei den Finanzen herrscht zur Zeit grosse Unsicherheit. Insbesondere werden der kantonale Finanzausgleich, das kantonale Sparprogramm sowie auch das Steuerpaket des Bundes Auswirkungen haben. Die Studie rechnet im Übrigen nicht mit Kantonsbeiträgen. Dies müsste mindestens nochmals geprüft werden. Der Kanton hat ja grosses Interesse an Gemeindezusammenschlüssen. Ein allfälliger Zusammenschluss muss jedoch auch im Kontext der übrigen Gemeindefusionen gesehen werden. Die bisherigen Erfahrungen müssten durch eine Begleitung des Kantons genutzt werden.

Unsicherheit auch beim Investitionsbedarf: Dieser ist in der Stadt inzwischen viel höher veranschlagt, während die Lage in Littau im Hinblick auf eine Fusion nicht geklärt ist.

Raum- und Zonenplanung
Gerade in diesem Bereich eröffnet ein Zusammenschluss langfristig nachhaltige Entwicklungsperspektiven (koordinierte Siedlungsentwicklung mit schonendem und sorgfältigem Umgang letzter Landreserven). Es kann jedoch ‐ wiederum als Folge einer einseitigen Ausrichtung auf "harte" strategische Politikfelder ‐ nicht darum gehen, vor allem in Littau Flächenreserven zu überbauen. So nach dem Motto: Die Stadt Luzern ist überbaut, jetzt gehts Littau an den Kragen. Littau hat tatsächlich grosse und naturnahe Landflächen (Schachen, Littauer Berg, u. a. m.). Diese zu überbauen darf kein Ziel eines Zusammenschlusses sein. Darauf weist die Studie selber auch hin.

Gemäss Zonenplanung beider Gemeinden sind sowohl für Wohn- als auch für Wirtschaftsbedürfnisse genügend Flächen vorhanden. Eine Zusammenführung beider Planungen eröffnet Möglichkeiten, diese sinnvoller und nachhaltiger zu nutzen. Für die Stadt kämen ländliche Fragestellungen (mehr Landwirtschaftszonen) dazu.

Bevölkerungsentwicklung, Mobilität, Kultur, Sport und Freizeit
In diesen Bereichen kann den Aussagen der Studie weitgehend zugestimmt werden. Allenfalls ist im Zusammenhang mit der Bevölkerungsentwicklung zu bedenken, dass in einer gestärkten Gemeinde Littau die Wohnungspreise steigen werden. Dies würde die Ab- bzw. Zuwanderung beeinflussen. Gerade die Mobilität ist ein gutes Beispiel dafür, dass ein Zusammenschluss Sinn machen kann. Die Verkehrsplanung aus einer Hand ermöglicht kohärentere Lösungen, auch unter Berücksichtigung von Raum- und Zonenplanung.

Wirtschaft
Die Wirtschaftsstruktur kann durch einen Zusammenschluss durchaus gestärkt werden, verfügt Littau doch über mehr Unternehmen, die weniger vom Tourismus abhängig sind. Die Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Littau über einen niedrigeren Steuerfuss zu erhöhen, wird jedoch kaum möglich sein. Die Gründe dafür: Konkurrenz in unmittelbarer Nähe, Steuersenkung zu gering, Raumangebot zu gering. Weiter ist festzuhalten, dass die Steuern für juristische Personen eh schon niedrig sind. Viel eher müsste der gesamte Agglomerationsraum wirtschaftlich gestärkt werden und nicht nur eine einzelne Gemeinde.

Bildung
Die Studie betrachtet Bildung zu einseitig aus dem finanzpolitischen Blickwinkel, während die Risiken und Chancen eines Zusammenschlusses in diesem "weichen" Bereich nicht sehr gründlich unter die Lupe genommen werden. Die Studie behauptet gar für dieses und ähnliche Politikfelder "eine nur unwesentliche Veränderung" (S. 11). Im Volksschulwesen läuft seit 1995 das kantonale Projekt "Schulen mit Profil", welches durch eine Teilautonomisierung der Volksschule diese besser in den einzelnen Gemeinden verankern wollte und will. Ziel war und ist dabei vor allem die Entwicklung lokaler Schulkulturen. Inwiefern sich die beiden Schulkulturen unterscheiden, hat die Studie nicht untersucht. Bei einem Zusammenschluss würden sich aber genau solche Fragen stellen: Welche Leitbilder werden übernommen? Oder werden neue entwickelt? Welches Schulleitungsmodell gilt? Welches Schulpflegemodell kommt in Frage? (Gerade hier bestehen grosse Unterschiede, vgl. aktuelle Diskussionen.) Es dürfte nicht so einfach sein, diese Fragen unter Einbezug aller Betroffenen, wie es ja auch die Studie wünscht, auszubreiten und zu lösen.

Politische Organisation
Hier ist die Studie wenig innovativ. Sie geht davon aus, dass die politische Organisation nach der Auflösung des Littauer Einwohner- bzw. Gemeinderates gleich bleibt (allenfalls sei die Zahl der Parlamentssitze zu erhöhen). Gerade dadurch aber besteht die Gefahr, dass vor allem in der Gemeinde Littau politische Nähe verloren geht. Der "Demokratieverlust" ist eines der stärksten Argumente gegen einen Zusammenschluss. Ebenso ernst zu nehmen ist in diesem Zusammenhang das Argument, dass die Stadt (dominierender Partner) durch einen Zusammenschluss zuviel Geweicht erhalte und die "einverleibte" Gemeinde (kleiner Partner) zu einem Aussenquartier werde. Dem könnte mit anderen Modellen politischer Partizipation (z. B. Quartierparlamente/-räte, die dann sinnvollerweise auch in der ehemaligen Gemeinde Luzern eingerichtet werden müssten) sowie mit einer Stärkung und Aufwertung der Quartiervereine (welche jedoch unbedingt als Organisationen der Zivilgesellschaft zu erhalten sind) begegnet werden. Für die Aufwertung der Quartiere und eine stärkere Partizipation der EinwohnerInnen ist noch viel Denkarbeit nötig. Bei grösseren politischen Strukturen müssen die Vorteile der Kleinräumigkeit durch eine breite Partizipation der Bevölkerung gesteigert und institutionalisiert werden. Erst solche Modelle erhalten die lokale Identität.

Nach einem Zusammenschluss müsste man, zumindest in der Anfangsphase, Littau einen Minoritätenschutz zugestehen (vgl. auch Studie).

Sprachregelung
Anfänglich spricht die Studie von Zusammenschluss, was den Sachverhalt am besten umschreibt. Später ist häufiger von Fusion die Rede, gar von der "fusionierten Stadt Luzern". Ist das vorgegeben? Müsste hier nicht auf Empfindlichkeiten Rücksicht genommen werden? Spätestens beim Begriff "Eingemeindung" (S. 47) beugt sich die Studie der Macht des Faktischen. Letztlich entsteht damit der Eindruck, dass es sich eben doch um eine Fusion wie in der Wirtschaft handelt: Der Stärkere schluckt den Schwächeren.

Integration
Sowohl Littau wie auch Luzern sind in diesem Bereich aktiv, wobei die Stadt auch Projekte durchführt, welche über die Schule und die eigentlichen Einbürgerungen hinausführen (Babel). Hier können jedoch beide Gemeinden voneinander profitieren. Es wäre aber bedauerlich, wenn das Einbürgerungsverfahren in der Diskussion um einen Zusammenschluss politisiert würde.

Wie weiter? ‐ Die Region neu denken!
Ein Zusammenschluss, der sich ausschliesslich auf die vorliegende Studie abstützt, ist abzulehnen, weil er so zu einseitig auf die harten ("strategischen") Politikfelder ausgerichtet ist. Vielmehr braucht es eine detaillierte Analyse der Stärken und Schwächen beider Gemeinden und ‐ darauf aufbauend ‐ den Entwurf einer neuen Gemeinde. Die neue Gemeinde müsste demnach besser funktionieren als die beiden alten.

Unter drei Bedingungen befürwortet das Grüne Bündnis einen Zusammenschluss:
  1. Logischerweise kann der Steuerfuss der neuen Gemeinde nicht zum Voraus festgelegt werden. Dieser ist aufgrund der in einem demokratischen Prozess ausgehandelten Aufgaben der neuen Gemeinde zu bestimmen.
  2. Das GB diskutierte in den Jahren 1998/99 die Schaffung einer Regionalunion. Damals befürworteten die Grünen eine stärkere regionale Zusammenarbeit, und zwar durch ein neu zu schaffendes Regionalparlament bzw. einen Regionalrat. Aus heutiger Sicht braucht es für eine stärkere Zusammenarbeit nicht zwingend eine neue Ebene, die zudem zu einer eher ausgeprägteren Hierarchie führt. Bei einem Zusammenschluss wird keine neue Ebene geschaffen, jedoch ist es wichtig, die politische Organisation der einzelnen Gemeinden nicht einfach aufzugeben. Vorstellbar ist die Schaffung von Quartierparlamenten und/oder ‐räten, die über eigene Kompetenzen bzw. ein Globalbudget verfügen. Zudem hätten die Quartierparlamente/-räte die Kompetenz, Motionen, Initiativen und andere politische Vorstösse ans neue Stadtparlament bzw. an den neuen Stadtrat zu richten. Damit würde die Nähe zu den EinwohnerInnen stärker betont.
  3. Ein Zusammenschluss ist nur möglich, wenn beide Partner gleichberechtigt sind, wenn der kulturelle Wandel sorgfältig und rücksichtsvoll geschieht und wenn dieser demokratisch breit abgestützt ist.